尽管中国作为其更广泛的对外开放和全球发展战略的一部分，继续倡导并促进境外直接投资（ODI），但境外投资也必须以维护国家安全、金融稳定和跨境资本有序流动的方式进行。在此背景下，国务院发布了第 837 号令，即《国务院关于境外投资管理的规定》，该规定将于 2026 年 7 月 1 日起施行。在该生效日期之前，ODI 相关外汇管理通常依赖的主要规则是汇发 [2014] 37 号文，该文主要监管境内居民通过特殊目的载体（SPV）进行的境外投资、融资及返程投资。
两份监管文件的主要区别
下表列出了汇发 [2014] 37 号文与国务院令第 837 号之间的主要区别。实质上，37 号文主要作为境内居民控制的离岸结构的外汇登记规则运行，而第 837 号令则引入了更高层级、更广泛的境外投资框架，涵盖了备案、持续监管、透明度、风险控制、国家安全审查以及执法后果。
| 比较维度 | 外汇局汇发 [2014] 37 号文 | 国务院令第 837 号 | 核心变化亮点 |
| 法律层级与约束力 | 由国家外汇管理局（SAFE）发布的部门规范性文件，法律效力低于行政法规。 | 国务院层级的行政法规，构成了境外投资监管的更高层级国家框架。 | 法律地位从单一部门的外汇规则升级为具有约束力的国家行政法规。 |
| 监管主体与范围 | 侧重于境内居民利用特殊目的载体进行境外投资、融资和返程投资；主要解决外汇登记及相关资本流动事项。 | 更广泛地适用于中国投资者（包括企业、其他组织和居民个人）的境外投资，涵盖直接和间接境外投资活动。 | 范围从侧重 SPV 的外汇管理扩展到更广泛的境外投资合规框架。 |
| 监管模式与流程 | 作为碎片化制度的一部分运行，其中外汇局侧重于外汇登记，而其他机构则分别管理核准或备案要求。 | 引入了由国务院相关部门领导的更协调的国家框架，以统一备案、监管、风险控制和投资者服务。 | 监管向更统一、更协调的合规架构转变。 |
| 离岸结构与透明度 | 要求登记 SPV 相关信息及变更，但主要设计用于境内居民控制的离岸结构的外汇管理。 | 加强对境外投资的全生命周期监管和风险监测，包括间接投资结构和投资者的合规责任。 | 透明度预期从 SPV 登记提升到对境外投资行为更广泛的持续监管。 |
| 安全审查与风险控制 | 未建立全面的境外投资国家安全审查机制；重点仍在于外汇管制和登记。 | 针对影响或可能影响国家安全的投资引入了境外投资安全审查机制，并提出了更广泛的风险防控要求。 | 国家安全审查成为境外投资合规中的明确法定考量因素。 |
| 处罚与执法 | 主要依赖《外汇管理条例》，而非独立的处罚表。例如，利用虚假或捏造的交易向 SPV 汇出资金的，可根据第 39 条予以处罚；未按规定办理外汇登记、未如实披露返程投资企业实际控制人或虚假承诺的，可根据第 48(5) 条予以处罚。该通知本身并未设定基于投资金额的处罚比例。 | 设定了明确的金额门槛。对于未按规定办理核准、备案或报告手续，或提交虚假材料的，主管部门可没收违法所得，并处投资金额 0.1% 至 0.5% 的罚款；拒不改正的，罚款可增加至 0.5% 至 1%。对于禁止类的境外投资，罚款可达投资金额的 0.5% 至 1%。直接责任人员还可能面临个人罚款，程序性或虚假备案违规通常为 2 万至 5 万人民币，禁止类投资为 5 万至 10 万人民币，并可能面临未来 ODI 活动的限制。 | 执法后果变得显著可量化且成本更高：第 837 号令从基于登记的外汇处罚转向与投资金额挂钩的罚款、责任人员的个人责任、可能没收违法所得、最长三年内拒绝受理新的 ODI 申请，以及在严重情况下限制从事 ODI 活动一至三年。 |
| 实际持续作用 | 除非外汇局正式废止或修订，否则在 SPV 外汇登记及相关操作流程方面继续发挥作用。 | 作为更高层级的境外投资框架运行，必须与现有的部门实施细则共同遵守。 | 37 号文仍是外汇局的操作规则，而第 837 号令则提供了总体的合规框架。 |
第 837 号令与外汇局汇发 [2014] 37 号文的层级关系
从法律层级来看，国务院令第 837 号是国务院发布的行政法规，因此其效力高于外汇局汇发 [2014] 37 号文等部门规范性文件。因此，在第 837 号令于 2026 年 7 月 1 日生效后，37 号文应被视为外汇局的操作规则，仅在与第 837 号令的高层级要求不冲突的范围内继续适用于外汇登记事项。凡有不一致之处，应以层级较高的国务院法规为准，而不冲突的外汇局登记程序应继续作为完成 ODI 相关外汇手续的实际渠道。
给中国投资者的实务提醒
已有境外投资的中国投资者应审查其历史投资结构、特殊目的载体、受益所有权披露、资金来源、备案和外汇登记是否保持完整，并符合第 837 号令下的新监管预期。应特别关注涉及敏感司法管辖区、敏感行业、多层离岸持股结构、返程投资安排或最终所有权或控制权变更的投资。对于拟在 2026 年 7 月 1 日后进行新 ODI 的中国投资者，应在交易执行前开始合规规划。投资者应评估拟议投资是否可能触发备案、报告、国家安全审查或其他风险控制要求，不应将 37 号文下的外汇局登记视为唯一的合规步骤。在实践中，新方法要求投资者将交易结构设计、外汇登记、监管备案、国家安全评估、文件留存和投后持续报告整合为一个完整的 ODI 合规工作流。