在中国进入制定“十五五”规划（2026-2030年）的最后阶段之际，要理解中国利用外商直接投资（FDI）方式的演变，不能仅仅单独解读新的规划文件。我们认为，只有将“十五五”规划与“十四五”规划（2021-2025年）进行直接比较，才能对其进行有意义的评估，从而将政策信号置于其适当的历史背景中。
对正式实施的“十四五”规划（2021-2025年）与2025年10月通过的《中共中央关于制定“十五五”规划的建议》进行比较，可以发现明确的政策方向。中国并未放弃对外开放，而是在其国家发展框架内重新定义外商投资的角色。
总体定位的转变：从“稳定外商直接投资”到“高质量利用外商直接投资”
在“十四五”规划期间，中国的外商直接投资政策主要以稳定规模和预期为目标。
这种方法反映了当时全球的普遍状况，包括新冠疫情的影响、供应链中断和地缘政治不确定性的加剧。因此，“十四五”规划强调扩大市场准入、改善外商投资服务和加强对外商投资者权益的保护，其明确的政策目标是：确保外资能够“进得来、留得住、经营得好”。
相比之下，“十五五”规划建议明显减少了对投资规模的强调，而更加强调质量、功能和贡献。高质量发展、新质生产力、资源配置效率以及发展与安全之间的平衡等概念在整个文件中都占有突出地位。
这表明外商投资的看法发生了明显变化：从关注规模转向关注质量以及对中国长期发展的实际贡献。
产业导向的转变：从向中国销售到在中国产业格局中发挥明确作用
在“十四五”规划下，中国对外商投资的产业方针在很大程度上仍然以市场为导向。鼓励外国投资者参与制造业、现代服务业、高端消费和研发活动，政策接受度主要取决于行业一致性和商业可行性。
简而言之，外国投资者主要被视为普通市场参与者。只要投资属于鼓励行业并且具有商业意义，政策评估就不会过多关注该业务如何融入中国更广泛的产业或技术发展。
“十五五”规划建议反映了一种更加注重系统的视角。产业政策越来越多地围绕中国产业体系的完整性、韧性和安全性来制定，并反复强调现代化的产业链、供应链安全、核心技术突破、未来产业和新质生产力。
在这种背景下，外商投资的关键问题不再仅仅是投资者在哪个行业运营，而是：
该投资在中国更广泛的产业体系中发挥什么作用？
更容易被认为是“高质量”的外商投资越来越多地表现出产业合作的特征，例如：
- 融入当地供应链，加强关键环节；
- 在中国境内进行持续的研发或技术迭代；
- 提供可扩展的解决方案，以支持中国的产业升级；
- 开发共享平台，以增强整体产业能力。
在“十五五”框架下，政策讨论越来越强调投资如何为中国的长期产业升级、技术能力和供应链发展做出贡献。
体制环境的转变：从放宽市场准入到制定更明确的规则和更强的监督
在“十四五”规划下，主要的体制重点是让外国投资者更容易进入中国和在中国运营。这体现在具体的措施中，例如缩短外商投资负面清单、在设立前后均适用国民待遇，以及利用自由贸易试验区来测试更简单的审批流程和更灵活的监管安排。
然而，“十五五”规划建议引入了一种更加平衡的方法——体制开放与风险治理相结合。
数据、人工智能、平台经济和跨境数据流动被明确纳入治理和安全框架，同时将发展与安全相平衡的原则提升到基础政策地位。
对于外国投资者而言，这意味着合规不再仅仅是最低要求，而是可持续运营能力的一个组成部分。前期的结构设计、职能清晰以及对数据和技术流动的谨慎管理正变得越来越重要。
选址策略的转变：从激励驱动的选择到更清晰的区域定位
在“十四五”期间，外商投资的选址决策通常受到地方政府之间竞争的影响，激励措施、补贴和成本考虑因素发挥了重要作用。
“十五五”规划建议发出了明确的调整信号。一方面，它们强调建设统一的全国市场；另一方面，它们呼吁各地区发挥比较优势并明确职能定位。
因此，预计各地区之间的政策差异将减少对激励措施的依赖，而更多地依赖职能专业化。
对于外国投资者而言，选址越来越成为一种战略决策，而不是成本驱动的决策。鼓励企业首先明确其在华业务的预期职能——例如区域总部、研发中心、制造节点或市场服务中心——然后将该职能与最合适的地区对齐。
在这种方法下，中国的子公司不再仅仅被视为一次性投资或本地项目。相反，它有望在集团的全球运营中发挥明确的作用，并位于其发展重点与该角色大致一致的地区，从而随着时间的推移提供更大的清晰度和稳定性。
结论：“十五五”规划发出了更明确的优先事项信号
总而言之，从“十四五”规划到“十五五”规划的过渡并不意味着中国对外商投资的开放程度降低。相反，它反映了政策重点更加明确，并且对外商投资如何为中国的发展目标做出贡献提出了更明确的期望：
- 从主要关注投资规模到更加关注外商投资如何支持产业升级和长期发展；
- 从优先考虑更宽松的市场准入到更加强调明确的规则、合规性和可预测的监管预期；
- 从地方政府之间基于激励措施的竞争到统一的全国市场中更清晰的区域角色；
- 从短期选址或成本优势到围绕稳定性、一致性和可持续性的长期考虑。
对于致力于与中国建立长期合作关系并愿意将中国融入其全球战略的外国企业而言，“十五五”规划提供了更明确的规则、更强的方向和更大的可预测性。